คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 6/2526

การที่พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะ และตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ.2516 หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2497 อันเป็นกฎหมายแม่บท มิได้มีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาการใช้อสังหาริมทรัพย์ตามวัตถุประสงค์ที่เวนคืนไว้นั้น หาใช่เป็นเรื่องที่พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ทั้งสองฉบับมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญไม่ หากแต่เป็นเรื่องที่ยังไม่มีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาการใช้อสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนในกฎหมายเท่านั้น ดังนั้น พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาแล้วจึงหาได้ตกเป็นโมฆะไม่ แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 33 วรรคห้า จะได้บัญญัติว่า อสังหาริมทรัพย์ที่ได้มาโดยการเวนคืนเพื่อการใด ถ้ามิได้ใช้เพื่อการนั้นภายในเวลาที่กำหนดในกฎหมายต้องคืนให้เจ้าของเดิมหรือทายาทก็ตาม แต่โดยที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2497 ก็ดี หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลงตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ.2516 ก็ดี เป็นกฎหมายซึ่งออกใช้บังคับก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และมิได้มีบทบัญญัติให้สิทธิแก่เจ้าของที่ดินหรือทายาทที่จะเรียกคืนซึ่งอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนไม่ว่ากรณีใด ๆ ดังนั้นถึงแม้จะมิได้มีการใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตามวัตถุประสงค์ โจทก์ก็หามีสิทธิที่จะเรียกคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนหรือเรียกค่าสินไหมทดแทนไม่ (ประชุมใหญ่ครั้งที่ 7 และ 8/2525)

คดีนี้โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ เป็นกรมในรัฐบาล มีหน้าที่เกี่ยวกับการบินพาณิชย์ จำเลยที่ ๒ เป็นกระทรวงในรัฐบาลมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นผู้บังคับบัญชาและเป็นผู้รักษาการณ์ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๑ ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๑๑ และตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๖ ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๑๖ การเวนคืนที่ดินนี้ก็เพื่อก่อสร้างท่าอากาศยานสากลตามมาตรฐาน (เรียกว่า สนามบินหนองงูเห่า) ซึ่งจำเลยที่ ๑ มีความประสงค์จะดำเนินการก่อสร้างเป็นการเร่งด่วนเพื่อประโยชน์ของรัฐในการขยายความหนาแน่น เพื่อเหตุทางผังเมือง เพื่อกิจการการบินพาณิชย์สากล และเพื่อกิจการอื่น ๆ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินและเป็นผู้ครอบครองที่ดินซึ่งอยู่ในตำบลราชาเทวะ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ ถูกเวนคืนไปรวม ๕๘ โฉนด แต่จำเลยไม่สามารถที่จะดำเนินการต่อไปให้เป็นไปตามความมุ่งหมายและเหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนไปดังกล่าวจึงหมดความจำเป็นและไม่เป็นประโยชน์ต่อการสร้างสนามบินพาณิชย์ตามความประสงค์และเหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืน ทั้งพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๖ ก็มิได้กำหนดระยะเวลาหรืออายุของการเวนคืนไว้ ตามที่พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗มาตรา ๖ บัญญัติไว้ จึงเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ จึงตกเป็นโมฆะ จำเลยทั้งสองจึงมีหน้าที่ต้องคืนที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนให้แก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาว่าพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๖ เฉพาะส่วนที่เวนคืนที่ดินโจทก์เป็นโมฆะ ให้จำเลยทั้งสองคืนที่ดินให้โจทก์ ถ้าจำเลยทั้งสองไม่ปฏิบัติตามให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา หากไม่สามารถปฏิบัติได้ให้จำเลยทั้งสองใช้ค่าเสียหายและค่าที่ดินแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย จำเลยทั้งสองให้การว่า รัฐบาลได้ออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินที่จะเวนคืน ๒ ฉบับ มิใช่ฉบับเดียวตามที่กล่าวในฟ้อง ฉบับแรกใช้บังคับเมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๐๕ มีอายุ ๕ ปี เมื่อพระราชกฤษฎีกาฉบับแรกหมดอายุ รัฐบาลก็ได้ออกพระราชกฤษฎีกาอีกฉบับหนึ่ง คือพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่จะเวนคืนในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรืออำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๑ มีอายุ ๕ ปีเช่นเดียวกัน เมื่อทำการสำรวจที่ซึ่งจะต้องเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวหมดแล้ว รัฐบาลจึงได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๖ เมื่อวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๑๖ ตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๕, ๖ และ ๘ หาได้บัญญัติให้กำหนดระยะเวลาหรืออายุการเวนคืนในพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังที่โจทก์เข้าใจไม่ จำเลยจึงไม่มีหน้าที่ต้องคืนที่ดินที่ถูกเวนคืนให้แก่โจทก์พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่โจทก์นำมาฟ้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เพราะพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับนี้มีผลใช้บังคับก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๒๑ การดำเนินการของจำเลยตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินทั้ง ๒ ฉบับไม่เป็นการรอนสิทธิหรือโต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นเห็นว่า คดีพอวินิจฉัยได้โดยไม่ต้องมีการสืบพยาน จึงงดสืบพยานและพิพากษายกฟ้องโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า การที่พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๖ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ อันเป็นกฎหมายแม่บท มิได้มีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาการใช้อสังหาริมทรัพย์ตามวัตถุประสงค์ที่เวนคืนไว้นั้น หาใช่เป็นเรื่องที่พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ทั้งสองฉบับมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญไม่ หากแต่เป็นเรื่องที่ยังไม่มีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาการใช้อสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนในกฎหมายเท่านั้น ดังนั้นพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาแล้วจึงหาได้ตกเป็นโมฆะไม่ ปัญหาต่อไปมีว่า หากปรากฏข้อเท็จจริงแน่ชัดว่ามิได้มีการใช้ที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนอีกต่อไปแล้ว โจทก์จะมีสิทธิเรียกร้องเอาที่ดินกลับคืนจากทางราชการได้หรือไม่ ศาลฎีกาโดยที่ประชุมใหญ่มีมติว่า แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๓๓ วรรคห้า จะได้บัญญัติว่าอสังหาริมทรัพย์ที่ได้มาโดยการเวนคืนเพื่อการใด ถ้ามิได้ใช้เพื่อการนั้นภายในเวลาที่กำหนดในกฎหมายต้องคืนให้เจ้าของเดิมหรือทายาทก็ตาม แต่โดยที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ก็ดี หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ตำบลบางโฉลง ตำบลราชาเทวะและตำบลหนองปรือ อำเภอบางพลีจังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๑๖ ก็ดี เป็นกฎหมายซึ่งออกใช้บังคับก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๒๑ และมิได้มีบทบัญญัติให้สิทธิแก่เจ้าของที่ดินหรือทายาทที่จะเรียกคืนซึ่งอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนไม่ว่ากรณีใด ๆ ดังนั้นถึงแม้จะมิได้มีการใช้อสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตามวัตถุประสงค์ โจทก์ก็หามีสิทธิที่จะเรียกคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนหรือเรียกค่าสินไหมทดแทนไม่ พิพากษายืน ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 6/2526 บริษัทธรณีวิภาค จำกัด โจทก์ กรมการบินพาณิชย์ กับพวก จำเลย