คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 222/2506

การที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 มาตรา 3, 4, 5, 7 ให้ก่อตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง มีอำนาจทำการสำรวจและสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินซึ่งคณะกรรมการเห็นว่าได้กระทำไปโดยมิชอบด้วยความเป็นธรรมแล้วสั่งให้มีการออกโฉนดที่ดินใหม่ได้ตามความเป็นธรรม และให้ถือว่าคำสั่งคณะกรรมการเป็นเด็ดขาด จะนำไปฟ้องคดีเพื่อแก้ไขให้เป็นอย่างอื่นมิได้นั้น เป็นการให้คณะกรรมการมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้แย้งเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินอันเป็นกรณีพิพาทระหว่างบุคคล ลบล้างกรรมสิทธิ์ของบุคคลที่มีอยู่แล้ว และก่อตั้งกรรมสิทธิ์ขึ้นใหม่ มีผลเท่ากับตั้งคณะบุคคลอื่นที่มิใช่ศษลให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาอรรถคดีแยกไปจากอำนาจของศาลโดยชัดแจ้ง จึงเป็นการแย้งและขัดต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งบัญญัติว่า การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาลโดยเฉพาะ ประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 61 ซึ่งให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจเรียกโฉนดที่ดินหรือเอกสารที่ได้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมหรือเอกสารที่ได้จดแจ้งรายการทะเบียนที่ดินมาแก้ไขให้ถูกต้องหรือเพิกถอนเสียได้นั้นเป็นเพียงอำนาจบริหารเท่านั้น อธิบดีกรมที่ดินจะวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทที่คู่กรณีโต้แย้งสิทธิกันหาได้ไม่

โจทก์ฟ้องว่า เดิมโจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนด ๒๘๓๓ จังหวัดสมุทรปราการร่วมกับจำเลยที่ ๑ ต่อมามีพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๔๙๖ และพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวในเขตจังหวัดสมุทรปราการ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ให้มีกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน" และมาตรา ๔, ๕, ๖, ๗ กำหนดให้คณะกรรมการมีอำานจทำการสำรวจหรือสั่งทำการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน และเมื่อเห็นสมควรจะยกเลิกการออกโฉนดที่ดินรายใด ก็มีอำนาจสั่งยกเลิกและสั่งให้ออกโฉนดที่ดินใหม่ได้ คำสั่งของคณะกรรมการให้ถือเป็นเด็ดขาด ผู้ใดจะนำไปฟ้องร้องคดีเพื่อแก้ไขเป็นอย่างอื่นมิได้ จำเลยที่ ๑ ได้ยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน ขอให้ดำเนินการสำรวจการออกโฉนดที่ ๒๘๓๓ คณะกรรมการสำรวจแล้ว มีคำสั่งที่ ๔๔/๒๔๙๘ ลงวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๔๙๘ ยกเลิกการออกโฉนดที่ ๒๘๓๓ และสั่งให้ออกโฉนดใหม่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการซึ่งอยู่ในความรับผิดของจำเลยที่ ๒ ได้ออกโฉนดใหม่ตามเลขเดิมให้จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ผู้เดียวตามคำสั่งคณะกรรมการ การที่ออกพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวข้างต้นเท่ากับเป็นการตั้งศาลพิเศษ ตั้งผู้พิพากษาตุลาการพิเศษ และมีอำนาจกระทำการพิเศษยิ่งกว่าและซ้อนอำนาจศาล ขัดต่อรัฐธรรมนูญจึงต้องเป็นโมฆะ คำสั่งยกเลิกโฉนดเป็นโมฆะ มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่ห้ามไม่ให้ฟ้องร้องศาลเป็นโมฆะ จึงขอให้ศาลพิพากษาเป็นโมฆะดังกล่าว และให้จำเลยที่ ๒ และพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการทำลายหรือยกเลิกโฉนดที่ออกให้แก่จำเลยที่ ๑ เสีย ให้ถือโฉนดฉบับเดิม จำเลยทั้งสองให้การว่า คณะกรรมการสั่งยกเลิกโฉนดที่ ๒๘๓๓ เนื่องจากออกไม่เป็นธรรม และออกโฉนดใหม่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๓ (๒), ๖๑ เป็นการชอบด้วยกฎหมาย และเด็ดขาดแล้ว โจทก์จะมาฟ้องร้องไม่ได้ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกาที่โจทก์อ้าง ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ขณะนี้รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ในขณะนั้นถูกยกเลิกไปแล้ว ศาลไม่มีอำนาจที่จะวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา ขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นอำนาจหน้าที่ของตุลาการรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจัดการให้โจทก์กลับคืนสู่ฐานะเดิม คือ ให้โจทก์มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนด ๒๘๓๓ ฉบับเดิมร่วมกับจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยที่ ๒ ฎีกา ศาลฎีกาเห็นว่า ๑.ศาลยุติธรรมมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ นัยฎีกาที่ ๗๖๖/๒๕๐๕ ระหว่าง ม.ร.ว. พันธทิพย์ บริพัตร โจทก์ การท่าเรือแห่งประเทศ กับพวกจำเลย สำหรับฎีกาข้อ ๒ และ ๓ ซึ่งจำเลยโต้เถียงว่า มาตรา ๓, ๔, ๕ และ ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ก็วินิจฉัยแต่เพียงว่า มาตรา ๗ ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มิได้วินิจฉัยว่า มาตรา ๓, ๔, ๕ ขัดด้วยอย่างไรนั้น ศาลฎีกาเห็นว่า มาตรา ๔ และ ๕ ที่มีความบัญญัติให้อำนาจคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินไว้ว่า เมื่อปรากฏว่าได้มีการออกโฉนดที่ดินรายหนึ่งหรือหลายรายอันไม่ชอบด้วยความเป็นธรรม เป็นเหตุให้ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียได้รับความเดือดร้อนในเขตท้องที่ซึ่งมีพระราชกฤษฎีกาให้ทำการสำรวจ ให้คณะกรรมการมีอำนาจทำการสำรวจ และมีอำนาจสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินซึ่งคณะกรรมการเห็นว่าได้กระทำไปโดยมิชอบด้วยความเป็นธรรมเสียได้ ทั้งสั่งให้มีการออกโฉนดที่ดินใหม่ได้ตามความเป็นธรรมด้วยนั้น เป็นการให้คณะกรรมการมีอำนายวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้แย้งเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินอันเป็นกรณีพิพาทระหว่างบุคคล มีผลที่จะลบล้างกรรมสิทธิ์ของบุคคลที่มีอยู่แล้ว และก่อตั้งกรรมสิทธิ์ขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นอำนาจดุลเดียวกับอำนาจของศาลในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี มาตรา ๓ ซึ่งก่อตั้งคณะกรรมการ ก็ให้มีทั้งฝ่ายตุลาการและฝ่ายบริหาร เป็นกรรมการร่วมกัน จริงอยู่ การจัดตั้งศาลขึ้นพิจารณาพิพากษาอรรถคดีบางประเภทนั้น ย่อมออกพระราชบัญญัติจัดตั้งได้โดยไม่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ แต่ที่จัดตั้งขึ้นนั้นต้องเป็น "ศาล" การจัดตั้งคณะกรรมการดังกล่าวจึงมีผลเป็นการตั้งคณะบุคคลอื่นที่มิใช่ศาลให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ส่วนมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน ๆ นั้น ก็เป็นบทบัญญัติเสริมผลบังคับของมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กล่าวคือ คำสั่งของคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินให้ยกเลิกโฉนดที่ดินเก่าและให้ออกโฉนดที่ดินใหม่นั้น ย่อมต้องถือเป็นเด็ดขาด ผู้ใดจะนำไปฟ้องคดีเพื่อแก้ไขเป็นอย่างอื่นไม่ได้ ซึ่งเป็นการแยกอำนาจพิจารณาพิพากาาส่วนนี้ออกไปจากอำนาจของศาลโดยชัดแจ้ง บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินฯ ทุกมาตราดังกล่าว ย่อมจะกล่าวเป็นอย่างอื่นมิได้ นอกจากว่าเป็นการแย้งและขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๙๙ ซึ่งบัญญัติว่า การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาลโดยเฉพาะ ตามที่ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินฯ ขัดต่อมาตรา ๙๙ แห่งรัฐธรรมนูญฯ ก็โดยอาศัยเหตุผลที่ได้วินิจฉัยมาตรา ๓, ๔ และ ๕ ของพระราชบัญญัตินี้มาแล้วว่า คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินซึ่งได้ตั้งขึ้นตามมาตรา ๓ และมีอำนาจตามมาตรา ๔, ๕ เป็นคณะบุคคลที่มีอำนาจกระทำการอย่างศาล แล้วจึงวินิจฉัยว่า มาตรา ๗ ได้ให้อำนาจพิเศษหรือยิ่งขึ้นกว่าศาลไปเสียอีก และอำนาจต่าง ๆ ตามมาตราเหล่านี้เกี่ยวโยงสัมพันธ์กันโดยตลอด เป็นการวินิจฉัยอยู่แล้วว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินฯ ทั้งฉบับขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะมาตรา ๗ แม้จะมีความแตกต่างกับมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อความเป็นธรรมแก่สังคม พ.ศ. ๒๔๙๗ ที่คณะตุลาการรัฐธรรนนูญวินิจฉัยว่าเป็นบทบัญญัติมีข้อความข้อต่อรัฐธรรมนูญนั้น (ราชกิจจานุเบกษาฉบับพิเศษ เล่ม ๗๕ ตอนที่ ๑๗ วันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๐๑) ศาลฎีกาเห็นว่า ความในมาตรา ๗ ก็เพียงพอที่จะถือได้แล้วว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับวรรคแรกของมาตรา ๙ นั้น ข้อความอื่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ วรรค ๒ ซึ่งมาตรา ๗ ไม่มีบัญญัติไว้ด้วยนั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็เพียงแต่ยกขึ้นวินิจฉัยให้เห็นว่าได้ให้อำนาจแก่คณะกรรมการจัดที่ดินเพื่อความเป็นธรรมแก่สังคมเหนือและยิ่งกว่าศาลเสียอีก ข้อที่จำเลยอ้างว่า มาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินก็บัญญัติให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจเรียกโฉนดที่ดินหรือเอกสารที่ได้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม หรือเอกสารที่ได้จดแจ้งรายการทะเบียนที่ดินมาแก้ไขให้ถูกต้องหรือเพิกถอนเสียได้ ซึ่งมีนัยเช่นเดียวกับวิธีการและอำนาจของคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินนั้น ศาลฎีกาเห็นว่า อำนาจของอธิบดีกรมที่ดินตามมาตรา ๖๑ นี้ ก็คงเป็นอำนาจบริหารเท่านั้น อธิบดีกรมที่ดินจะวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทที่คู่กรณีโต้แย้งสิทธิกันหาได้ไม่ และอย่างไรก็ตาม ถ้าหากคำสั่งอธิบดีกรมที่ดินมีผลกระทบถึงสิทธิของผู้ใด เขาก็ย่อมฟ้องร้องอธิบดีกรมที่ดินต่อศาลได้ ส่วนเรื่องอำนาจของคณะกรรมการควบคุมค่าเช่าในภาวะคับขันฯ ที่จำเลยยกขึ้นอ้างประกอบข้อฎีกาของจำเลยอีกด้วยนั้น คณะกรรมการดังกล่าวนี้ก็เพียงแต่ใช้อำนาจบริหารเช่นเดียวกัน โดยเพียงแต่มีอำนาจยับยั้งการใช้สอยและแสวงหาดอกผลจากทรัพย์สินของเจ้าของกรรมสิทธิ์ไว้ชั่วคราว หาได้มีอำนาจตัดกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของบุคคลอย่างใดไม่ เมื่อได้วินิจฉัยว่า มาตรา ๓, ๔, ๕, ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ขัดต่อมาตรา ๙๙ ของรัฐธรรมนูญฯ ดังนี้แล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยถึงมาตรา ๑๐๑ และมาตรา ๑๐๒ ของรัฐธรรมนูญ ฯ ต่อไป ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์พิพากษามาชอบแล้ว พิพากษายืน ให้ยกฎีกาจำเลยที่ ๒ ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 222/2506 นายสกล สามเสน โจทก์ นายขั้ว พุดทองศิริ ที่ 1 กรมที่ดิน โดยนายถวิล สุนทรศาฑูร อธิบดี ที่ 2 ล.