คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 646-647/2510

กรณีที่กฎหมายบัญญัติให้อุทธรณ์คำสั่งของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารและกฎหมายบัญญัติให้คำวินิจฉัยเป็นที่สุดนั้นหมายความว่า คำวินิจฉัยนั้นจะเป็นที่สุดก็ต่อเมื่อเป็นคำวินิจฉัยที่ถูกต้องตามกฎหมายที่ให้อำนาจมีคำสั่งและมีคำวินิจฉัยเช่นนั้น มิได้หมายความว่า แม้คำสั่งคำวินิจฉัยนั้นจะไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ก็จะถึงที่สุด นำมาฟ้องร้องต่อศาลไม่ได้ไปด้วย ศาลย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ว่า คำสั่งคำวินิจฉัยนั้นถูกต้องชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ทั้งนี้ ศาลย่อมไม่รื้อฟื้นข้อเท็จจริงหรือดุลพินิจที่เจ้าหน้าที่รับฟังหรือวินิจฉัยมา โดยถือว่าการใช้ดุลพินิจก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริง การจะฟังข้อเท็จจริงหรือใช้ดุลพินิจไปในทางใด จะถือว่าเป็นการมิชอบด้วยกฎหมายไม่ได้ เว้นแต่การฟังข้อเท็จจริงหรือการใช้ดุลพินิจนั้นไม่มีพยานหลักฐานหรือเหตุผลสนับสนุนเพียงพอหรือมิได้เป็นไปโดยสุจริต อันถือได้ว่าการวินิจฉัยเช่นนั้นไม่เป็นการชอบด้วยกฎหมาย พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2503 มาตรา 12 ให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะออกคำสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองรื้ออาคารได้ ถ้าหากชำรุดทรุดโทรมหรืออยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจและไม่อาจแก้ไขได้ และกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นก็เห็นว่าไม่อาจแก้ไขได้ สภาพน่ารังเกียจหรือไม่นี้ กฎหมายให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นและกรรมการลงความเห็นมิได้ให้ถือตามข้อเท็จจริง การที่มีอาคารของโจทก์ที่เป็นไม้ซึ่งปลูกสร้างมาตั้ง 15 ปีแล้ว ปะปนอยู่กับอาคารซึ่งล้วนแต่เป็นตึกแถวสองชั้นทั้งนั้นในถนนแถวเดียวกัน เช่นนี้ ความเห็นของเจ้าพนักงานท้องถิ่นว่าอาคารของโจทก์อยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจ จึงเป็นความเห็นที่ชอบ พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2503 มาตรา 12 มิได้บัญญัติบังคับว่าต้องจัดหาที่อยู่ใหม่ให้แก่บุคคลซึ่งอยู่ในอาคารที่สั่งให้รื้อนั้นเสมอไปทุกราย หากบุคคลเหล่านี้มีสถานที่อยู่ในที่แห่งอื่นแล้วก็ไม่จำต้องหาที่อยู่ให้ใหม่ มูลเหตุที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะสั่งให้เจ้าของรื้ออาคารอยู่ที่ว่าอาคารนั้นชำรุดทรุดโทรม อยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจ และไม่อาจแก้ไขได้ ส่วนการจัดหาที่อยู่ให้ใหม่นั้นเป็นเหตุที่จะปฏิบัติกันได้ในภายหลัง การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นมิได้จดแจ้งเรื่องการหาที่อยู่ให้ใหม่ลงไปในคำสั่งให้รื้อถอนอาคารด้วยนั้น หาทำให้คำสั่งนั้นเป็นคำสั่งที่มิชอบไม่ การหาที่อยู่ให้ใหม่ตามความประสงค์ของพระราชบัญญัติรักษาความสะอาด ๆ นี้ก็เพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยบรรเทาความเดือดร้อนของผู้ถูกรื้ออาคารชั่วคราวเท่านั้น จะหวังให้มีสภาพและความเป็นอยู่เหมือนอย่างอาคารเดิมทุกอย่างไม่ได้ (ประชุมใหญ่ครั้งที่ 2/2510)

คดีสองสำนวนนี้ศาลพิจารณารวมกัน โจทก์ฟ้องว่า จำเลยผู้ปฏิบัติงานให้เป็นไปตามหน้าที่ อาศัยความเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นได้มีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารของโจทก์ โดยอ้างว่ามีสภาพชำรุดทรุดโทรมอยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจ คำสั่งของจำเลยไม่ชอบ ไม่เคยมีเจ้าพนักงานหรือผู้ได้รับมอบหมายจะจัดหาที่อยู่ให้แก่โจทก์ในสภาพใกล้เคียงกับสภาพความเป็นอยู่เดิม คณะกรรมการซึ่งเจ้าหน้าที่แต่งตั้งพิจารณาผิดพลาดฝ่าฝืนความจริง คำสั่งของจำเลยเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนหรือทำลายคำสั่ง ห้ามจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยทำการรื้อถอนอาคารพิพาทและขัดขวางต่อการที่โจทก์จะครอบครองอาคารของโจทก์ จำเลยทั้งสองสำนวนต่อสู้ว่าคำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยได้จัดหาที่อยู่อาศัยไว้ให้โจทก์แล้ว โจทก์มิได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยต่อรัฐมนตรี โจทก์ไม่มีสิทธิ์ฟ้องร้อง ศาลชั้นต้นเห็นว่า คำสั่งให้รื้อถอนอาคารที่ชำรุดทรุดโทรมหรืออยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจ และไม่อาจแก้ไขได้ของนายกเทศมนตรี โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๒ นั้น เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารมีทางแก้เพียงการอุทธรณ์คำสั่งต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น ไม่เปิดโอกาสให้ใช้สิทธิ์ทางศาลได้ โจทก์ยื่นอุทธรณ์คำสั่งเมื่อวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๐๔ แล้วมาฟ้องเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๐๔ เพียงชั่วเวลาไม่ถึงหนึ่งเดือน จะหาว่ารัฐมนตรีเพิกเฉยยังไม่สมควร ศาลยังไม่มีสิทธิก้าวล่วงเข้าไปวินิจฉัยคดีของโจทก์ได้ พิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์เห็นว่า ข้อเท็จจริงยังฟังไม่ได้ว่าอาคารของโจทก์จะอยู่ในบทบังคับที่จะให้จำเลยออกคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารตามพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๒ สมควรจะได้ฟังข้อเท็จจริงตามข้ออ้างและข้อต่อสู้ของโจทก์จำเลยก่อน พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้น ให้ศาลชั้นต้นดำเนินกระบวนพิจารณาต่อไป แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปคดี ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษาว่า อาคารโจทก์ตั้งอยู่ริมถนนมีขนาดกว้างไม่ต่ำกว่าแปดเมตร รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้วินิจฉัยชี้ขาดอุทธรณ์ของโจทก์แล้ว ศาลจึงไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปวินิจฉัยได้อีก อย่างไรก็ตาม อาคารพิพาทเป็นห้องแถวไม้เพียงสองห้องปะปนอยู่ในหมู่ตึกแถว ซึ่งมองดูไม่สะอาดตาและเป็นระเบียบเรียบร้อย และโจทก์ไม่ได้ไปติดต่อเรื่องหาที่อยู่ใหม่ตามที่จำเลยแจ้งมา ให้ยกฟ้อง โจทก์ทั้งสองสำนวนอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์เห็นว่า คำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษายืน โจทก์ทั้งสองสำนวนฎีกา ศาลฎีกาโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า กรณีที่กฎหมายบัญญัติให้อุทธรณ์คำสั่งของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารและกฎหมายบัญญัติให้คำวินิจฉัยเป็นที่สุดนั้น หมายความว่า คำวินิจฉัยนั้นจะเป็นที่สุดก็ต่อเมื่อเป็นคำวินิจฉัยที่ถูกต้องตามกฎหมายที่ให้อำนาจมีคำสั่งและมีคำวินิจฉัยเช่นนั้น มิได้หมายความว่า แม้คำสั่งวินิจฉัยนั้นจะไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ก็จะถึงที่สุด นำมาฟ้องร้องต่อศาลไม่ได้ไปด้วย ศาลย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ว่าคำสั่งวินิจฉัยนั้นถูกต้องชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ทั้งนี้ ศาลย่อมไม่รื้อฟื้นข้อเท็จจริงหรือดุลพินิจที่เจ้าหน้าที่รับฟังหรือวินิจฉัยมาโดยถือว่าการใช้ดุลพินิจก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริง การจะฟังข้อเท็จจริงหรือใช้ดุลพินิจไปในทางใด จะถือว่าเป็นการมิชอบด้วยกฎหมายไม่ได้ เว้นแต่การฟังข้อเท็จจริงหรือการใช้ดุลพินิจนั้นไม่มีพยานหลักฐานหรือเหตุผลสนับสนุนเพียงพอ หรือมิได้เป็นไปโดยสุจริต อันถือได้ว่าการวินิจฉัยเช่นนั้นไม่เป็นการชอบด้วยกฎหมาย พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๒ ให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะออกคำสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองรื้ออาคารได้ ถ้าหากชำรุดทรุดโทรมหรืออยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจและไม่อาจแก้ไขได้ และกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นก็เห็นว่าไม่อาจแก้ไขได้ สภาพน่ารังเกียจหรือไม่นี้ กฎหมายให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นและกรรมการลงความเห็นมิได้ให้ถือตามข้อเท็จจริง การที่มีอาคารของโจทก์ที่เป็นไม้ซึ่งปลูกสร้างมาตั้ง ๑๕ ปีแล้วปะปนอยู่กับอาคารซึ่งล้วนแต่เป็นตึกแถวสองชั้นทั้งนั้นในถนนแถวเดียวกันเช่นนี้ ความเห็นของเจ้าพนักงานท้องถิ่นว่าอาคารของโจทก์อยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจ จึงเป็นความเห็นที่ชอบ ในเรื่องการจัดหาที่ให้โจทก์อยู่ใหม่นั้น พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๐๓ มิได้บัญญัติบังคับว่าต้องจัดหาที่อยู่ใหม่ให้แก่บุคคลซึ่งอยู่ในอาคารที่สั่งให้รื้อเสมอไปทุกราย หากบุคคลเหล่านั้นมีสถานที่อยู่ในสถานที่แห่งอื่นแล้วก็ไม่จำต้องหาที่อยู่ให้ใหม่ ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าจำเลยจัดหาที่อยู่อาศัยชั่วคราวไว้ให้แล้ว และให้โจทก์ไปติดต่อโจทก์ก็ไม่ไปติดต่อ จะหาว่าเจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่จัดหาที่อยู่ให้ใหม่ยังไม่ได้ ที่โจทก์ฎีกาว่าคำสั่งสองฉบับแรกมิได้ระบุว่าให้จัดหาที่อยู่ให้โจทก์ เพิ่งจะระบุในคำสั่งฉบับหลัง เป็นคำสั่งที่ลบรอยผิดพลาดของคำสั่งเดิมสองฉบับแรก หาทำให้คำสั่งเดิมที่ไม่ชอบกลับมาเป็นคำสั่งที่ชอบไม่ได้ อีกทั้งที่อยู่ใหม่ก็ไม่มีสภาพที่ใกล้เคียงกับสภาพและความเป็นอยู่เดิมนั้น เห็นว่า มูลเหตุที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารรื้ออาคาร อยู่ที่ว่าอาคารนั้นชำรุดทรุดโทรมอยู่ในสภาพอันเป็นที่น่ารังเกียจและไม่อาจแก้ไขได้ ส่วนการจัดหาที่อยู่ให้ใหม่นั้น เป็นเหตุที่จะปฏิบัติกันได้ในภายหลัง เพื่อช่วยเหลือไม่ให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารเดือดร้อนในเรื่องไม่มีที่อยู่เท่านั้น ถ้าเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารมีที่อยู่ในสถานที่อื่น เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็ไม่จำต้องหาที่อยู่ให้ใหม่ และมิได้หมายความว่า ถ้าไม่ได้จดแจ้งเหตุนี้ลงไปในคำสั่งให้รื้อถอนอาคารด้วยแล้วจะทำให้คำสั่งนั้นเป็นคำสั่งที่มิชอบ ส่วนเรื่องสภาพที่อยู่ใหม่นั้น ตามฟ้องโจทก์และในอุทธรณ์คำสั่งต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โจทก์มิได้เคยโต้แย้งเจาะจงว่าที่อยู่ใหม่ที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจัดให้อยู่ใหม่นั้นไม่มีสภาพใกล้เคียงกับสภาพอาคารเดิมอย่างไร อาคารใหม่ที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจัดไว้ให้เป็นที่อยู่โจทก์นั้น มีความกว้างและลึกใกล้เคียงกับอาคารพิพาท ใช้เป็นที่อยู่อาศัยบรรเทาความเดือดร้อนของโจทก์ชั่วคราวได้ตามความมุ่งหมายของพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๒ แล้ว โจทก์จะหวังให้มีสภาพและความเป็นอยู่เหมือนอย่างอาคารเดิมทุกอย่างย่อมไม่ได้ พิพากษายืน. ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 646 - 647/2510 นายจั๊ว แซ่นิ้ม ที่ 1 นายจือ แซ่นิ้ม ที่ 2 โจทก์ เทศบาลนครกรุงเทพ โดย นายชำนาญ ยุวบูรณ์ นายกเทศมนตรี ที่ 1 นาย ชำนาญ ยุวบูรณ์ ในฐานะส่วนตัวและในตำแหน่งนายกเทศมนตรีเทศบาล นครกรุงเทพ ที่ 2 ล. นายซิว แซ่ลิ้ม โจทก์