คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2573/2519

มาตรา 17 แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีมีคำสั่งโดยมติของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใด ๆ ได้ เพื่อประโยชน์ในการป้องกันและรับงานการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร เศรษฐกิจ และราชการแผ่นดิน ฯลฯ ดังนั้น คำสั่งต่าง ๆ ที่นายกรัฐมนตรีออกเพื่อการนี้จึงสมบูรณ์ใช้บังคับได้ตามกฎหมาย ไม่เป็นโมฆะ และการวินิจฉัยว่าคำสั่งหรือการกระทำชอบด้วยมาตรา 17 หรือไม่ อยู่ที่ความเห็นของนายกรัฐมนตรี มิใช่ความเห็นของโจทก์หรือผู้อื่น (อ้างคำพิพากษาฎีกาประชุมใหญ่ที่ 494/2510) การที่คณะกรรมการที่นายกรัฐมนตรีตั้งขึ้นเพื่อทำการสอบสวนต้องพิจารณาให้เสร็จสิ้นโดยเร็วตามคำสั่ง คณะกรรมการย่อมใช้ดุลพินิจไม่ยอมให้ผู้ร้องนำพยานบุคคลเข้าสืบประกอบเอกสารที่คณะกรรมการรับพิจารณาอยู่แล้วได้ไม่ถือเป็นการรวบรัดวินิจฉัยโดยไม่เป็นธรรม การปฏิบัติตามคำสั่งนั้นถือว่าชอบด้วยกฎหมายตามที่ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรฯ มาตรา 17 ตอนท้ายของวรรคแรกบัญญัติไว้ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรฯ มาตรา 17 ที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีสั่งการดังกล่าวข้างต้นนั้น เป็นบทบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดแล้ว จึงไม่เป็นการขัดแย้งหรือจะต้องวินิจฉัยตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยตามมาตรา 22

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้บัญชาการทหารสูงสุดและเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๓- ๑๔ ตุลาคม ๒๕๑๖ ประชาชนบางกลุ่มก่อความวุ่นวายถึงขั้นจราจลเรียกร้องรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขสถานการณ์ให้คืนสู่สภาพเรียบร้อย โจทก์ได้ลาออกจากตำแหน่ง จำเลยที่๑ ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีสืบต่อจากโจทก์อาศัยอำนาจมาตรา ๑๗ แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรพุทธศักราช ๒๕๑๕ ออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสอง และออกคำสั่งให้ทรัพย์สินของโจทก์ที่ถูกอายัดหรือยึดไว้ตกเป็นของรัฐ ให้จำเลยที่ ๑ ตั้งคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นคณะหนึ่งเพื่อปฏิบัติตามคำสั่ง และเป็นผู้วินิจฉัยคำร้องที่โจทก์ยื่นคำร้องว่าทรัพย์สินที่ตกเป็นของรัฐได้มาโดยสุจริต จำเลยที่ ๑ ออกคำสั่งดังกล่าวโดยจงใจกลั่นแกล้งให้โจทก์เสียหายเพื่อเอาทรัพย์สินของโจทก์เป็นของรัฐโดยมิชอบ ไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของมาตรา ๑๗ ขัดแย้งต่อมาตรา ๒๒ นอกจากนั้นยังฝ่าฝืนขัดแย้งต่อข้อกฎหมายและหลักนิติธรรม เป็นโมฆะ โจทก์ได้ยื่นคำร้องขอให้คืนทรัพย์สินที่จำเลยที่ ๑ สั่งยึด จำเลยที่ ๓ ถึงจำเลยที่ ๙ มีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์ให้ได้รับความเสียหาย ไม่ยอมให้นำพยานบุคคลเข้าสืบประกอบพยานเอกสาร รวบรัดวินิจฉัยและมีคำสั่งโดยไม่เป็นธรรม ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย สั่งคืนทรัพย์ให้โจทก์เพียงส่วนน้อย ไม่สั่งคืนเป็นส่วนใหญ่ โจทก์มีสิทธิ์ได้รับบำนาญตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ จำเลยกลั่นแกล้งหน่วงเหนี่ยวไม่ยอมจ่ายให้ ขอให้ศาลพิพากษาว่าคำสั่งของจำเลยที่ ๑ คำวินิจฉัยของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๙ ที่ไม่คืนทรัพย์ให้โจทก์เป็นโมฆะ ใช้บังคับไม่ได้และพิพากษาว่า ทรัพย์สินที่โจทก์ยื่นคำร้องต่อจำเลยที่ ๓ ทั้งหมดนอกจากที่รับคืนแล้วเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสอง ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่า คำสั่งของจำเลยที่ ๑ สมบูรณ์มีผลใช้บังคับ โจทก์ขอให้ศาลสั่งเพิกถอนและแสดงว่าทรัพย์สินตามฟ้องเป็นของโจทก์ไม่ได้ สิทธิ์รับเงินบำนาญของโจทก์ไม่เกี่ยวกับคำสั่งของจำเลยที่ ๑ ตามฟ้องปรากฏชัดว่าผู้ที่โต้แย้งสิทธิ์ของโจทก์คือจำเลยที่ ๒ (กระทรวงการคลัง) จึงฟ้องจำเลยที่ ๒ ได้ รับฟ้องเฉพาะฟ้องและคำขอที่เกี่ยวกับสิทธิ์การบำนาญไว้พิจารณาเฉพาะที่เกี่ยวกับจำเลยที่ ๒ แต่ผู้เดียว ที่เกี่ยวกับจำเลยอื่นไม่รับฟ้อง และไม่รับฟ้องของโจทก์อื่น ๆ นอกจากที่กล่าวมาแล้ว โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๑๕ มาตรา ๑๗ บัญญัติว่า "ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญการปกครองนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักร ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน หรือการกระทำอันเป็นการก่อกวนหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน . . . . . . . . ทั้งนี้ ไม่ว่าการกระทำจะเกิดขึ้นก่อนหรือหลังวันประกาศธรรมนูญการปกครองนี้ . . . . . . ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใด ๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นรวมถึงการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งหรือการกระทำหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมาย . . . ." ตามบทบัญญัตินี้ นอกจากเป็นบทบัญญัติให้อำนาจนายกรัฐมนตรีที่จะออกคำสั่งหรือกระทำการใด ๆ โดยมติของคณะรัฐมนตรีในเมื่อนายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำนั้น ยังเป็นบทบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจตามกฎหมายที่จะวินิจฉัยพฤติการณ์ที่เห็นสมควรใช้มาตรการที่กำหนดไว้ การจะเห็นสมควรเพียงใดเป็นเรื่องของนายกรัฐมนตรีจะวินิจฉัย คำสั่งตามฟ้องของโจทก์ จึงเป็นคำสั่งและการกระทำที่อยู่ภายในขอบเขตความมุ่งหมายและชอบด้วยมาตรา ๑๗ แล้ว โจทก์จะขอให้ศาลมีคำสั่งหรือคำพิพากษาว่า คำสั่งของจำเลยเป็นโมฆะ และมีคำสั่งแสดงว่าทรัพย์สินตามฟ้องเป็นของโจทก์หาได้ไม่ ตามมาตรา ๑๗ แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๑๕ บัญญัติให้อำนาจนายกรัฐมนตรีจำเลยที่ ๑ ที่จะออกคำสั่งหรือกระทำการใด ๆ โดยมติคณะรัฐมนตรีเมื่อนายกรัฐมนตรีเห็นควร แสดงว่า นายกรัฐมนตรีมีอำนาจที่จะวินิจฉัยพฤติการณ์ที่เห็นสมควรใช้มาตรการที่กำหนดไว้ การวินิจฉัยว่าคำสั่งหรือการกระทำชอบด้วยมาตรา ๑๗ หรือไม่ อยู่ที่ความเห็นของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น โดยมติของคณะรัฐมนตรีว่าสมควรต้องมีคำสั่งหรือไม่ มิได้ถือตามความเห็นของผู้อื่นหรือโจทก์ คำสั่งของจำเลยที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรี โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๗ ดังกล่าวข้างต้นระบุไว้ชัดว่า ต้องการให้การสอบสวนเรื่องทรัพย์สินที่อายัดไว้แล้วนั้นเสร็จสิ้นโดยเร็ว คณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นให้ดำเนินการสอบสวนจึงมีหน้าที่ทำการสอบสวนให้เสร็จไปโดยเร็ว การที่คณะกรรมการไม่ยอมให้นำพยานบุคคลเข้าสืบประกอบเอกสารซึ่งคณะกรรมการพิจารณาอยู่แล้วนั้น ย่อมอยู่ในดุลพินิจของคณะกรรมการตามที่เห็นสมควร การเร่งรัดให้เสร็จไปโดยเร็วจะถือว่าเป็นการรวบรัดวินิจฉัยโดยไม่เป็นธรรมและเป็นการกลั่นแกล้งนั้นหาถูกต้องไม่ นอกจากนั้นในตอนท้ายของมาตรา ๑๗ วรรคแรก ยังได้บัญญัติยืนยันและรับรองสนับสนุนไว้อย่างชัดแจ้งโดยให้ถือว่าคำสั่งของจำเลยที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรี รวมทั้งการกระทำและการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นการชอบด้วยกฎหมายแล้ว ก็ย่อมไม่ก่อให้เกิดสิทธิ์ฟ้องร้องแก่โจทก์ โจทก์จึงหามีอำนาจที่จะฟ้องจำเลยที่ ๑ กับพวกที่ปฏิบัติตามคำสั่งแต่อย่างใดไม่ ในระหว่างธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๑๕ ใช้บังคับอยู่นั้น ธรรมนูญการปกครองฯ ย่อมเป็นกฎหมายสูงสุด บทกฎหมายใดที่ขัดกับธรรมนูญการปกครองฯ ย่อมจะนำมาใช้บังคับไม่ได้ และมาตรา ๒๒ แห่งธรรมนูญดังกล่าวก็ได้บัญญัติว่า "ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ฯลฯ" ฉะนั้น เมื่อคำสั่งของจำเลยที่ ๑ ในฐานะนายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๑๗ จึงไม่เป็นการขัดแย้ง เพราะไม่ใช่กรณีที่ไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองฯ ใช้ อันจะต้องวินิจฉัยกรณีไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย พิพากษายืน. ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2573/2519 จอมพลถนอม กิตติขจร กับพวก โจทก์ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ กับพวก ล.