คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3342/2525

พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479 และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ในส่วนที่บัญญัติถึงการรื้อถอนและแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารที่สร้างขึ้นโดยฝ่าฝืนกฎหมายเป็นวิธีการบังคับคดีในส่วนแพ่งเป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติ หลักกฎหมายที่ว่ากฎหมายไม่มีผลย้อนหลังไม่ใช้ในกรณีที่เป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติ จำเลยกระทำผิดต่อพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร ฯแต่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นยังมิได้ใช้อำนาจตามมาตรา 11 ทวิ รื้อถอนอาคารนั้นเอง จนกระทั่งกฎหมายฉบับนี้ถูกยกเลิกไปโดยใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 แทนต่อมากฎหมายฉบับใหม่ยังคงบัญญัติว่าการกระทำของจำเลยเป็นความผิดอยู่ และให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นสั่งให้รื้อถอนหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขอาคารได้ เพียงแต่จะใช้อำนาจรื้อถอนหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงเองไม่ได้เท่านั้น เมื่อปรากฏว่าจำเลยยังไม่ได้ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่สั่งให้รื้อถอนอาคารพิพาท เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจร้องขอต่อศาลให้บังคับให้มีการรื้อถอนได้

โจทก์ฟ้องว่า เมื่อระหว่างเดือนสิงหาคม ๒๕๒๑ ถึงเดือนมิถุนายน ๒๕๒๒ ติดต่อกัน จำเลยได้กระทำการก่อสร้าง ดัดแปลง ต่อเติม พื้นที่อาคารตึกแถวสี่ชั้น ๒ คูหาของจำเลยโดยมิได้รับใบอนุญาตตามกฎหมาย เจ้าหน้าที่ของโจทก์จึงมีหนังสือสั่งให้จำเลยรื้อถอนอาคารที่ต่อเติมภายใน ๓๐ วัน จำเลยได้รับหนังสือวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๒๒ แล้วไม่อุทธรณ์คำสั่งกลับดำเนินการก่อสร้างต่อเติมอาคารต่อไป การกระทำของจำเลยดังกล่าวเป็นความผิดทางอาญาซึ่งพนักงานสอบสวนได้เปรียบเทียบปรับจำเลยแล้ว คดีถึงที่สุด จำเลยยังไม่ยอมรื้อถอนอาคารที่ต่อเติมตามที่โจทก์มีคำสั่ง จึงขอให้ศาลบังคับจำเลยรื้อถอนอาคารที่จำเลยได้ก่อสร้างดัดแปลงต่อเติมโดยมิได้รับใบอนุญาตเสีย ถ้าจำเลยไม่ยอมรื้อถอนก็ให้โจทก์รื้อถอนอาคารดังกล่าวได้เอง ตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยจำเลยเป็นผู้เสียค่าใช้จ่าย จำเลยให้การว่า การกระทำของจำเลยเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. ๒๔๗๙ ซึ่งใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น และจำเลยได้ชำระค่าปรับขั้นสูงตามที่พนักงานสอบสวนเปรียบเทียบปรับไปแล้ว ต่อมาพระราชบัญญัติฉบับนี้ถูกยกเลิกเมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๒๒ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องให้จำเลยปฏิบัติตามกฎหมายที่ยกเลิกไปแล้ว ส่วนพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็นกฎหมายที่มีบทกำหนดโทษในทางอาญาประกาศใช้ภายหลังการกระทำผิด จึงไม่อาจใช้บังคับย้อนหลังไปถึงการกระทำหรือตัวอาคารที่ได้กระทำไว้ก่อนที่กฎหมายจะมีผลบังคับได้ ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า ให้จำเลยรื้อถอนอาคารที่จำเลยดัดแปลงต่อเติมโดยมิได้รับอนุญาต ถ้าจำเลยไม่ปฏิบัติตามให้โจทก์รื้อถอนอาคารนั้นเองโดยจำเลยเป็นผู้เสียค่าใช้จ่าย จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยโดยอาศัยบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีไม่จำต้องวินิจฉัยอุทธรณ์ข้ออื่นของจำเลยอีกต่อไป พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังไม่ได้ว่าจำเลยได้ดัดแปลงต่อเติมอาคารพิพาทขึ้นอีกหลังจากพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ใช้บังคับการกระทำของจำเลยเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. ๒๔๗๙ เท่านั้น แต่โจทก์ยังไม่ได้จัดการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือรื้อถอนอาคารตามที่พระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. ๒๔๗๙ มาตรา ๑๑ ทวิ ได้ให้อำนาจไว้ จนกระทั่งได้มีประกาศใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ แล้วโจทก์จึงได้มาฟ้องขอให้ศาลบังคับจำเลยรื้อถอนอาคารพิพาท ตามความในมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ปัญหาว่าจะใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ในเรื่องเกี่ยวกับการแก้ไขเปลี่ยนแปลงและรื้อถอนอาคารมาใช้บังคับย้อนหลังไปถึงอาคารที่ได้กระทำขึ้นโดยฝ่าฝืนพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฉบับเดิมที่ยกเลิกไปแล้วได้หรือไม่ เห็นว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวทั้งสองฉบับมีทั้งส่วนที่เป็นกฎหมายสารบัญญัติและกฎหมายวิธีสบัญญัติอยู่ในฉบับเดียวกัน กล่าวคือในส่วนที่บัญญัติถึงการกระทำที่เป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ก็มีลักษณะเป็นกฎหมายอาญาอันเป็นกฎหมายสารบัญญัติซึ่งจะใช้บังคับย้อนหลังไม่ได้ เว้นแต่จะเป็นคุณแก่ผู้กระทำผิด ดังที่ประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๒ และมาตรา ๓ ได้บัญญัติไว้ แต่ในส่วนที่บัญญัติถึงการรื้อถอนและแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารที่สร้างขึ้นโดยฝ่าฝืนกฎหมายนั้นเป็นวิธีการบังคับในส่วนแพ่งอันเป็นกฎหมายวิธีบัญญัติ ซึ่งหามีหลักเช่นนั้นไม่ กล่าวคือหลักกฎหมายที่ว่ากฎหมายย่อมไม่มีผลย้อนหลังนั้นไม่ใช้บังคับในกรณีที่เป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติ ดังเช่นที่พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง พ.ศ. ๒๔๗๗ มาตรา ๓ วรรคสามบัญญัติว่า "บทบัญญัติในประมวลกฎหมายนี้ให้ใช้บังคับแก่คดีความทั้งปวง ซึ่งค้างชำระอยู่ในศาลเมื่อวันใช้ประมวลกฎหมายนี้ หรือที่ได้ยื่นต่อศาลภายหลังวันนั้น ไม่ว่ามูลคดีจะได้เกิดขึ้นก่อนหรือหลังวันใช้นั้น" ซึ่งนำมาใช้เทียบเคียงในกรณีนี้ได้ ฉะนั้นถึงแม้จำเลยกระทำผิดตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฯ ซึ่งมาตรา ๑๑ ทวิ ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นรื้อถอนอาคารได้เองโดยไม่ต้องขออำนาจศาลก็ตาม แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นยังไม่ได้ใช้อำนาจนั้นจนกระทั่งกฎหมายฉบับดังกล่าวยกเลิกไปโดยใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แทนต่อมา และปรากฏว่าการกระทำผิดของจำเลยตามกฎหมายฉบับเดิมนั้น ตามกฎหมายฉบับใหม่ก็ยังบัญญัติว่าเป็นความผิดอยู่ และให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นสั่งให้รื้อถอนอาคารหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขได้เช่นเดียวกัน เพียงแต่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะใช้อำนาจรื้อถอนหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงเองไม่ได้เท่านั้นฉะนั้นเมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าจำเลยยังไม่ได้ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่สั่งให้รื้อถอนอาคารพิพาท เจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงมีอำนาจร้องขอต่อศาลให้บังคับให้มีการรื้อถอนได้ ดังที่มาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติไว้ โจทก์ที่ ๑ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นและโจทก์ที่ ๒ ในฐานะผู้รับมอบอำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงมีอำนาจฟ้องร้องคดีนี้ได้ตามบทกฎหมายดังกล่าว พิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลอุทธรณ์พิพากษาใหม่ในประเด็นตามอุทธรณ์ของจำเลยที่ยังไม่ได้วินิจฉัย ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3342/2525 ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร กับพวก โจทก์ นายธีรภัทร หรือธีรพัฒน์ ภิสัชเพ็ญ จำเลย