คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 246/2529

เมื่อพระราชบัญญัติเทศบาล ฯ มาตรา 62 ทวิ ได้บัญญัติถึงกรณีที่สภาเทศบาลไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณไว้โดยเฉพาะแล้ว ย่อมต้องปฏิบัติตามนั้น จะนำระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาเทศบาล พ.ศ. 2496 ข้อ 49 ซึ่งใช้แก่ญัตติร่างเทศบัญญัติทั่ว ๆ ไปมาใช้บังคับไม่ได้ โจทก์ที่ 1 เป็นนายกเทศมนตรี โจทก์ที่ 2 เป็นเทศมนตรี ในการประชุมสภาเทศบาลสมัยที่ 1 ครั้งแรก สภาเทศบาลได้มีมติไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2526 แต่ประธานสภาเทศบาลมิได้ส่งร่างเทศบัญญัตินั้นไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด กลับอนุญาตให้นำร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม ซึ่งมีข้อความเหมือนกับร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมที่สภาลงมติไม่รับหลักการดังกล่าว (ยกเว้นข้อความในรายละเอียดบางประการที่ไม่เหมือนกัน) เข้าพิจารณาในการประชุมสมัยที่ 1 ครั้งที่ 2 เพื่อจะเอามติในการประชุมครั้งหลังนี้ไปลบล้างมติครั้งแรก อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติเทศบาล ฯ มาตรา 62 ทวิ ดังนั้นแม้สภาเทศบาลจะลงมติรับหลักการร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมดังกล่าวในการประชุมครั้งที่ 2 จำเลยในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งมีอำนาจควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดให้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมายตาม มาตรา 71 ย่อมมีอำนาจเรียกรายงานการประชุมสภาเทศบาลและร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมที่สภาเทศบาลไม่รับหลักการจากประธานสภาเทศบาลได้และเมื่อจำเลยได้พิจารณาร่างเทศบัญญัติดังกล่าวแล้วเห็นชอบด้วยกับสภาเทศบาลที่ไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัตินั้น ร่างเทศบัญญัตินั้นก็ตกไปตามที่ มาตรา 62 ทวิ บัญญัติไว้เทศมนตรีทั้งคณะต้องออกจากตำแหน่ง และจำเลยในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจแต่งตั้งคณะเทศมนตรีชั่วคราวได้ ตาม มาตรา 45 การที่จำเลยมีคำสั่งเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์

โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองอุดรธานี โจทก์ที่ ๒ เป็นเทศมนตรี จำเลยเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานี เมื่อวันที่ ๑๒ มกราคม ๒๕๒๖ ได้มีการประชุมสภาเทศบาลเมืองอุดรธานีสมัยวิสามัญสมัยที่ ๑ ประจำปี ๒๕๒๖ ครั้งที่ ๑ สมาชิกสภาเทศบาลได้มีมติไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑) ประจำปี ๒๕๒๖ ซึ่งคณะเทศมนตรีเป็นผู้เสนอ คณะเทศมนตรีจึงได้ขอถอนญัตติต่าง ๆ ที่เหลือทั้งหมดเพื่อพิจารณาทบทวนใหม่ ต่อมาวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๒๖ สภาเทศบาลเมืองอุดรธานีได้ประชุมสมัยวิสามัญ สมัยที่ ๑ ประจำปี ๒๕๒๖ ครั้งที่ ๒ ประธานสภาเทศบาลได้อนุญาตให้คณะเทศมนตรีเสนอร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (ฉบับที่๑) ประจำปี ๒๕๒๖ เข้าพิจารณาใหม่ สภาเทศบาลเมืองอุดรธานีมีมติกลับมติเดิมให้รับหลักการตามร่างเทศบัญญัติดังกล่าว และได้พิจารณาวาระที่ ๒ และที่ ๓ จนครบถ้วน พร้อมกับได้ลงมติให้ตราเป็นเทศบัญญัติได้ อันเป็นผลให้ลบล้างมติที่ไม่รับหลักการในการประชุมครั้งที่ ๑ จำเลยโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมายได้สั่งให้ประธานสภาเทศบาลจัดส่งรายงานการประชุมสภาเทศบาลสมัยวิสามัญสมัยที่ ๑ ประจำปี ๒๕๒๖ ครั้งที่ ๑ ไปยังจังหวัดโดยด่วนที่สุด ซึ่งประธานสภาเทศบาลได้จัดส่งสำเนารายงานการประชุมทั้งสองครั้งร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (ฉบับที่๑) ประจำปี ๒๕๒๖ (ฉบับทบทวนใหม่) พร้อมด้วยสรุปรายงานมติต่าง ๆ ในการประชุมไปยังจำเลยเพื่อให้ดำเนินการตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๖๒ แต่จำเลยได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๖๒ ทวิ โดยที่ไม่มีอำนาจกระทำได้ ออกคำสั่งจังหวัดอุดรธานี เรื่องให้ระงับการนำมติสภาเทศบาลที่มิชอบด้วยกฎหมายไปใช้บังคับหรือดำเนินการต่อไปไม่ว่ากรณีใดๆ เป็นการชั่วคราว คำสั่ง เรื่องให้ระงับการนำมติสภาเทศบาลที่มิชอบด้วยกฎหมายไปใช้บังคับหรือดำเนินการไม่ว่าในกรณีใด ๆ คำสั่งเป็นการชั่วคราวเรื่องให้ระงับการนำมติสภาเทศบาลที่มิชอบด้วยกฎหมายไปใช้บังคับหรือดำเนินการไม่ว่าในกรณีใด ๆ คำสั่งเรื่องพิจารณาเห็นชอบด้วยกับสภาเทศบาลที่ไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑) ประจำปี ๒๕๒๖ ในการประชุมสมัยวิสามัญ สมัยที่ ๑ ประจำปี ๒๕๒๖ ครั้งที่ ๑ คำสั่ง เรื่องให้คณะเทศมนตรีเทศบาลเมืองอุดรธานีสิ้นสุดลงคำสั่ง เรื่อง แต่งตั้งคณะเทศมนตรีเทศบาลเมืองอุดรธานีชั่วคราว และให้คณะเทศมนตรีมอบหมายงานในหน้าที่ให้กับคณะเทศมนตรีชั่วคราว และคำสั่ง เรื่อง แต่งตั้งคณะเทศมนตรีเทศบาลเมืองอุดรธานีชั่วคราว อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองขอให้ศาลพิพากษาว่า คำสั่งของจำเลยทั้ง ๖ฉบับดังกล่าว เป็นโมฆะ ให้จำเลยสั่งเพิกถอน หากจำเลยไม่ปฏิบัติตามก็ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลเป็นการแสดงเจตนาแทน จำเลยให้การว่า จำเลยเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาลเมืองอุดรธานีให้ปฏิบัติตามกฎหมาย การสั่งการของจำเลยตามฟ้องเป็นการกระทำหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้ คำสั่งจึงไม่เป็นโมฆะและไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษายกฟ้อง โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ที่ ๑ ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์มีว่า จะนำระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ข้อ ๔๙ มาใช้บังคับแก่ญัตติร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมได้หรือไม่ พิเคราะห์แล้ว ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ข้อ ๔๙ วรรคแรกมีข้อความว่า'ญัตติร่างเทศบัญญัติใด ซึ่งที่ประชุมได้ลงมติไม่รับหลักการตามความในข้อ ๔๔ ก็ดี ฯลฯ ให้ถือว่าร่างเทศบัญญัตินั้นเป็นอันตกไป มิให้เสนอญัตติร่างเทศบัญญัติที่มีหลักการอย่างเดียวกันในสมัยประชุมนั้นอีกเว้นแต่ประธานสภาเทศบาลจะอนุญาตในเมื่อเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงไป' จากข้อความดังกล่าว เห็นได้ว่า ข้อบังคับนี้ใช้ได้แก่ญัตติร่างเทศบัญญัติทั่ว ๆ ไปที่พระราชบัญญัติเทศบาลมิได้บัญญัติไว้โดยเฉพาะแต่ในกรณีญัตติร่างเทศบัญญัติงบประมาณนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๖๒ ทวิ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๘) พ.ศ. ๒๕๑๙ มาตรา ๔ บัญญัติว่า' 'ในกรณีที่สภาเทศบาลไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณในกรณีแห่งเทศบาลตำบล ให้ประธานสภาเทศบาลส่งร่างเทศบัญญัตินั้นไปยังนายอำเภอเพื่อส่งไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดโดยเร็ว ในกรณีแห่งเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร ให้ประธานสภาเทศบาลส่งร่างเทศบัญญัตินั้นไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาร่างเทศบัญญัตินั้น ถ้าผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นชอบด้วยกับสภาเทศบาลที่ไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติ ให้ร่างเทศบัญญัตินั้นตกไป ถ้าผู้ว่าราชการจังหวัดไม่เห็นชอบด้วยกับสภาเทศบาลที่ไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัตินั้น ให้ส่งคืนสภาเทศบาลพิจารณาใหม่ ในกรณีที่สภาเทศบาลยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลทั้งหมด ให้ร่างเทศบัญญัตินั้นตกไป แต่ถ้าสภาเทศบาลยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงน้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลทั้งหมดให้ประธานสภาเทศบาลส่งร่างเทศบัญญัตินั้นไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อลงชื่ออนุมัติ' เมื่อพระราชบัญญัติเทศบาลอันเป็นกฎหมายได้บัญญัติถึงกรณีที่สภาเทศบาลไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณไว้โดยเฉพาะดังกล่าวแล้ว ก็ต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว จะนำระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาเทศบาล พ.ศ.๒๔๙๖ ข้อ ๔๙ มาใช้บังคับไม่ได้ คดีนี้ข้อเท็จจริงที่รับกันฟังได้ว่า ในการประชุมสภาเทศบาลเมืองอุดรธานีสมัยวิสามัญ สมัยที่ ๑ประจำปี ๒๕๒๖ ครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๑๒ มกราคม ๒๕๒๖ สภาเทศบาลได้มีมติไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑) ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๒๖ แต่ประธานสภาเทศบาลมิได้ส่งร่างเทศบัญญัตินั้นไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด กลับอนุญาตให้นำร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (ฉบับที่๑) ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๒๖ ซึ่งมีข้อความเหมือนกับร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมที่สภาลงมติไม่รับหลักการดังกล่าวยกเว้นข้อความในหน้า ๒๗ รายการสุดท้าย เข้าพิจารณาในการประชุมสภาเทศบาลเมืองอุดรธานี สมัยวิสามัญ สมัยที่ ๑ ประจำปี ๒๕๒๖ ครั้งที่ ๒ เมื่อวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๒๖ เพื่อจะเอามติในการประชุมครั้งหลังนี้ไปลบล้างมติที่สภาเทศบาลไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัตินั้นในการประชุมครั้งแรก ซึ่งเป็นการไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๖๒ ทวิจำเลยในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย มีอำนาจเรียกรายงานและเอกสารใด ๆ จากเทศบาลมาตรวจตามที่พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๗๑ บัญญัติไว้ จึงมีอำนาจเรียกรายงานการประชุมสภาเทศบาลและร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมที่สภาเทศบาลไม่รับหลักการจากประธานสภาเทศบาลได้ และเมื่อจำเลยได้พิจารณาร่างเทศบัญญัติดังกล่าวแล้วเห็นชอบด้วยกับสภาเทศบาลที่ไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัตินั้น ร่างเทศบัญญัตินั้นก็ตกไปตามที่พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๖๒ ทวิ บัญญัติไว้ เทศมนตรีทั้งคณะต้องออกจากตำแหน่ง และจำเลยในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจแต่งตั้งคณะเทศมนตรีชั่วคราวได้ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๔๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล(ฉบับที่ ๘) พ.ศ. ๒๕๑๙ มาตรา ๓ ที่จำเลยมีคำสั่งตามหนังสือที่โจทก์กล่าวในฟ้องจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ ที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษายกฟ้องโจทก์ ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาโจทก์ฟังไม่ขึ้น พิพากษายืน ให้โจทก์ที่ ๑ ใช้ค่าทนายความชั้นฎีกา ๑,๐๐๐ บาทแทนจำเลย ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 246/2529 นายปณิธาน ธาระวานิช กับพวก โจทก์ นายสมภาพ ศรีวรธาน จำเลย