คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1681/2532

การอนุมัติให้คนต่างด้าวเข้ามาในเขตจังหวัดเป็นงานที่อยู่ในอำนาจเฉพาะตัว ของผู้ว่าราชการจังหวัด และการอนุมัติให้คนต่างด้าวออกนอกเขตจังหวัดเป็นอำนาจของ กระทรวงมหาดไทย และผู้ว่าราชการจังหวัดในบางกรณีผู้ว่าราชการจังหวัดมิได้มอบหมายเป็นหนังสือให้จำเลยซึ่ง เป็นปลัดจังหวัดเป็นผู้ทำการแทน จำเลยจึงไม่มีหน้าที่ในการพิจารณาอนุมัติให้คนต่างด้าวเข้ามาหรือออกนอกเขตจังหวัด การที่จำเลยสั่งการให้เจ้าหน้าที่จัดทำแบบหนังสืออนุญาตให้คนต่างด้าวเข้ามาหรือออกนอกเขตจังหวัด ลงนามในตำแหน่ง ปลัดจังหวัดทำการแทนผู้ว่าราชการจังหวัด ประทับตราจังหวัด และแจกจ่ายหนังสืออนุญาตที่มีลายมือชื่อจำเลยนี้ให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติราชการชายแดน ไทยพม่านำไปกรอกเติม ข้อความมอบให้แก่ผู้ที่ประสงค์จะเดินทาง จึงถือ ไม่ได้ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่จำเลยไม่มีความผิดตาม ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157

โจทก์ฟ้องว่า จำเลยดำรงตำแหน่งเป็นปลัดจังหวัดแม่ฮ่องสอน มีหน้าที่บริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในจังหวัด รักษาราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ทำการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดเมื่อได้มอบหมายเป็นหนังสือจากผู้ว่าราชการจังหวัด และมีหน้าที่รวบรวมหลักฐานพิจารณาคำร้องที่คนต่างด้าวขออนุญาตเข้ามาในเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอนเพื่อพิจารณาอนุญาตตามลำดับชั้น และพิจารณาเอกสารหลักฐานคำร้องที่คนต่างด้าวขออนุญาตออกนอกเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอนไปจังหวัดใกล้เคียงเสนอกระทรวงมหาดไทยเพื่อพิจารณาอนุญาตจำเลยปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอน กระทรวงมหาดไทยและประชาชนและโดยทุจริต ขอให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ จำเลยให้การปฏิเสธ ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า จำเลยมีความผิดตามฟ้อง จำคุก ๒ ปี จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ให้ยกฟ้อง โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงเบื้องต้นฟังได้ว่า ตามวันเวลาที่โจทก์หาจำเลยดำรงตำแหน่งปลัดจังหวัดแม่ฮ่องสอน เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๘ กระทรวงมหาดไทย ได้มีประกาศห้ามมิให้คนต่างด้าวเข้ามาหรือออกไปนอกราชอาณาจักรในทางหรือเขตชายแดนติดต่อต่างประเทศที่กำหนด ได้แก่ จังหวัดแม่ฮ่องสอน จังหวัดเชียงใหม่และจังหวัดเชียงราย ครั้นต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๑๙ ทางราชการได้มีนโยบายผ่อนผันให้บุคคลสัญชาติพม่าและคนต่างด้าวที่อยู่ใกล้ชายแดนไทยพม่าเดินทางเข้ามาในเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอนได้ และกระทรวงมหาดไทยได้กำหนดหนทางปฏิบัติว่า บุคคลซึ่งมิได้มีสัญชาติไทยที่อาศัยอยู่ในบริเวณชายแดนไทยพม่าในเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอน หากจะเดินทางเข้ามาในเขตชุมนุมชนของจังหวัดแม่ฮ่องสอน ให้จังหวัดแม่ฮ่องสอนมีอำนาจออกใบอนุญาต หากบุคคลดังกล่าวขอเดินทางออกนอกเขตจังหวัดก็ให้เสนอคำขอพร้อมด้วยเหตุผลความจำเป็นไปยังกระทรวงมหาดไทยเพื่อพิจารณา นายไพฑูรย์ ลิมปิทีป ผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอนในขณะนั้นจึงได้กำหนดวิธีปฏิบัติให้ผู้ที่ประสงค์จะเดินทางเข้ามาในเขตหรือเดินทางออกนอกเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอน ต้องยื่นคำร้องขอตามแบบคำร้องที่กำหนด และในกรณีฉุกเฉินที่จำเป็นต้องเดินทางออกนอกเขตจังหวัดโดยรีบด่วน ก็ให้ผู้ที่ประสงค์จะเดินทางยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่จังหวัดเพื่อนำเสนอผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาผ่อนผันเป็นพิเศษเฉพาะรายจำเลยสั่งการให้เจ้าหน้าที่จัดทำแบบหนังสืออนุญาตให้คนต่างด้าวเดินทางเข้ามาในเขตจังหวัด หนังสืออนุญาตให้คนต่างด้าวอยู่ในเขตจังหวัดและหนังสืออนุญาตให้คนต่างด้าวเดินทางออกนอกเขตจังหวัด โดยหนังสืออนุญาตดังกล่าว จำเลยได้ลงนามในตำแหน่งปลัดจังหวัดทำการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอน ประทับตราจังหวัดและแจกจ่ายหนังสืออนุญาตที่มีลายมือชื่อจำเลยนี้ให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติราชการชายแดนไทยพม่านำไปกรอกเติมข้อความมอบให้แก่ผู้ที่ประสงค์จะเดินทาง ต่อมามีผู้นำหนังสืออนุญาตดังกล่าวไปขายให้แก่ผู้ที่ประสงค์จะเดินทางในราคาฉบับละ ๓๐-๕๐ บาท มีปัญหาว่า จำเลยกระทำความผิดตามฟ้องหรือไม่ ปัญหาเบื้องต้นที่จะวินิจฉัยมีว่า จำเลยซึ่งดำรงตำแหน่งปลัดจังหวัดแม่ฮ่องสอน มีหน้าที่ในการพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวเดินทางเข้ามาหรือออกนอกเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอนหรือไม่ เห็นว่า ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๑๘ ข้อ ๕๑ ปลัดจังหวัดมีหน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือผู้ช่วยเหลือผู้ว่าราชการจังหวัด และตามข้อ ๕๓ วรรคท้าย อำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ หรือการปฏิบัติราชการที่ผู้ว่าราชการจังหวัดจะพึงปฏิบัติหรือดำเนินการตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติของคณะรัฐมนตรีในเรื่องใด ถ้ากฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับนั้น หรือมติของคณะรัฐมนตีในเรื่องนั้นมิได้กำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่น ผู้ว่าราชการจังหวัดจะมอบอำนาจโดยทำเป็นหนังสือให้รองผู้ว่าราชการ ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดคนใดทำการแทนในนามผู้ว่าราชการจังหวัด ตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดก็ได้ กระทรวงมหาดไทยจึงได้วางระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการมอบอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดให้แก่รองผู้ว่าราชการจังหวัดผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด พ.ศ. ๒๕๑๖ ตามเอกสารหมาย ป.จ. ๗ กำหนดให้การมอบอำนาจทำการแทนเช่นว่านั้นต้องทำเป็นหนังสือ และการใดแม้จะมอบกันได้ตามกฎหมาย แต่ไม่เป็นการเหมาะสมก็อาจสงวนเป็นอำนาจเฉพาะตัวของผู้ว่าราชการจังหวัด เช่น งานที่มีคำสั่งหรือระเบียบแบบแผนระบะว่าเป็นอำนาจหน้าที่เฉพาะตัวของผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอนโดยนายไพฑูรย์ ลิมปิทีป ได้มีคำสั่งจังหวัดแม่ฮ่องสอนที่ ๖๙๖/๒๕๑๙ เรื่อง การมอบอำนาจให้หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดทำการแทนในนามผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอน ตามเอกสารหมาย ป.จ.๓ กำหนดขอบข่ายและลักษณะงานราชการที่มอบอำนาจให้ปลัดจังหวัดและหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดแม่ฮ่องสอนทำการแทนในนามผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอน และกำหนดงานราชการที่อยู่ในอำนาจเฉพาะตัวของผู้ว่าราชการจังหวัดในการสั่งการ อนุญาต หรืออนุมัติ ซึ่งรวมถึงงานที่เกี่ยวกับราชการชายแดนและการรักษาความสงบเรียบร้อยซึ่งมีความสำคัญและกระทบกระเทือนต่อความมั่นคงและความปลอดภัยของประเทศ ได้ความจากคำเบิกความของนายไพฑูรย์ ลิมปิทีป พยานโจทก์ว่า พยานมาดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอนเมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๑๙ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๒๑ การอนุญาตให้คนต่างด้าวเข้ามาใสราชอาณาจักรเป็นหน้าที่ของจำเลยทำมาก่อน เมื่อพยานไปรับตำแหน่ง พยานไม่ได้เปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ของจำเลยและไม่ได้มอบหมายเป็นหนังสือให้จำเลยทำหน้าที่นี้ จำเลยทำหน้าที่ต่อไปโดยปริยาย จำเลยเป็นผู้อนุมัติการเข้ามาในเขตเมืองได้ และหากจะออกไปจังหวัดอื่นต้องรายงานขออนุมัติกระทรวง เช่นนี้เป็นที่เห็นได้ว่า การอนุมัติให้คนต่างด้าวเข้ามาในเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอนนั้นเป็นงานที่อยู่ในอำนาจเฉพาะตัวของผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอน และการอนุมัติให้คนต่างด้าวออกนอกเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอนเป็นอำนาจของกระทรวงมหาดไทยและผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอนในบางกรณี ทั้งนายไพฑูรย์ ลิมปิทีป ผู้ว่าราชการจังหวัดแม่ฮ่องสอนในขณะนั้นก็มิได้มอบหมายเป็นหนังสือให้จำเลยเป็นผู้ทำการแทน จำเลยจึงไม่มีหน้าที่ในการพิจารณาอนุมัติให้คนต่างด้าวเข้ามาหรือออกนอกเขตจังหวัดแม่ฮ่องสอน กรณีที่จะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ ที่โจทก์ฟ้อง จำเลยจะต้องเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติตามหน้าที่ของจำเลยโดยตรง เมื่อจำเลยไม่มีหน้าที่ในการอนุมัติดังกล่าวแล้ว จำเลยจังไม่อาจกระทำความผิดตามฟ้องได้ ไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยในประเด็นข้ออื่นต่อไป พิพากษายืน. ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1681/2532 พนักงานอัยการจังหวัดแม่ฮ่องสอน โจทก์ นายสมเสียม รัตนสัค จำเลย