คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3911-3917/2539

ผู้ที่มีอำนาจอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากจำเลย จำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณและการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนดจำเลยเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้น ซึ่งเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารด้วยกัน เมื่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งความเห็นของจำเลยไปยังมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชก็มิได้ปฏิบัติตาม แต่ได้หารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงเรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดและไม่เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีกต่อไป จำเลยมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรงโจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้

โจทก์ทั้งเจ็ดสำนวนฟ้องทำนองเดียวกันว่า กรณีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีเป็นกรณีที่ทางราชการย้ายที่ทำการซึ่งข้าราชการต้องตามไปปฏิบัติงานตามหน้าที่เท่ากับข้าราชการได้รับคำสั่งโดยปริยายให้ย้ายตามไป ขอให้พิพากษาว่าโจทก์ทั้งเจ็ดซึ่งเป็นข้าราชการมีสิทธิได้รับเงินค่าเช่าบ้านและให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระจำนวน 105,000 บาท 52,950 บาท 65,360 บาท36,415 บาท 27,660 บาท 34,000 บาท และ 65,200 บาท แก่โจทก์ทั้งเจ็ดตามลำดับพร้อมดอกเบี้ย กับให้จำเลยชำระเงินค่าเช่าบ้านแก่โจทก์แต่ละคนตามสิทธิตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2533 เป็นต้นไป จำเลยทุกสำนวนให้การทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง เพราะจำเลยมิได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ววินิจฉัยว่า ฟ้องโจทก์ไม่เคลือบคลุมโจทก์มีอำนาจฟ้อง โจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ พิพากษาให้จำเลยใช้เงินค่าเช่าบ้านที่ค้างชำระแก่โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน105,000 บาท โจทก์ที่ 2 เป็นเงิน 52,980 บาท โจทก์ที่ 3 เป็นเงิน65,360 บาท โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน 36,415 บาท โจทก์ที่ 5 เป็นเงิน28,660 บาท โจทก์ที่ 6 เป็นเงิน 36,415 บาท โจทก์ที่ 5 เป็นเงิน28,660 บาท โจทก์ที่ 6 เป็นเงิน 34,000 บาท และโจทก์ที่ 7เป็นเงิน 65,200 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยและให้จำเลยจ่ายค่าเช่าบ้านให้โจทก์ทั้งเจ็ดตามสิทธิของโจทก์แต่ละคน ดังที่ปฏิบัติเป็นปกตินับตั้งแต่เดือนที่โจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการฟ้องร้องจำเลยเป็นต้นไป จำเลยทั้งเจ็ดสำนวนอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่าฟ้องโจทก์ไม่เคลือบคลุม โจทก์มีอำนาจฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านตามกฎหมาย พิพากษากลับให้ยกฟ้องโจทก์ทั้งเจ็ดสำนวน โจทก์ทั้งเจ็ดฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาว่าโจทก์ที่ 3 ที่ 4 ที่ 5 และที่ 7 มีอำนาจฟ้องจำเลยหรือไม่ เห็นว่า ผู้ที่มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช โดยเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชหมวดค่าตอบแทน ใช้สอยและวัสดุซึ่งเป็นไปตามระเบียบที่จำเลยกำหนดไว้ โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 6 วรรคสอง แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 อันได้แก่ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2530 ข้อ 8(ซึ่งมีข้อความทำนองเดียวกับระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527) ที่กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือข้าราชการต่อไปนี้เป็นผู้มีอำนาจอนุมัติการจ่ายเงิน (1) ส่วนราชการส่วนกลางให้เป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมหรือผู้ที่หัวหน้าส่วนราชการมอบหมายซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าระดับ 6 หรือเทียบเท่า ดังนั้นเป็นที่เห็นได้ว่าผู้ที่มีอำนาจหน้าที่อนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชและเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างตากจากจำเลย จำเลยมิใช่ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดต้องเบิกจ่ายจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มิได้เบิกจ่ายจากจำเลยโดยตรงตามทางนำสืบของโจทก์ก็ได้ความแต่เพียงว่าจำเลยเป็นผู้ดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านข้าราชการจากเงินงบประมาณรายจ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำเลยกำหนดซึ่งจำเลยได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการไว้แล้วในระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการพ.ศ. 2530 โดยเฉพาะผู้ที่มีอำนาจอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการและเงินงบประมาณรายจ่ายที่จะอนุมัติให้เบิกจ่ายในคดีนี้จำเลยเข้าเกี่ยวข้องเพียงแต่เป็นผู้ตอบข้อหารือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินที่หารือไปว่ากรณีของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชซึ่งย้ายที่ทำการจากกรุงเทพมหานครไปตั้งที่จังหวัดนนทบุรีนั้นไม่ถือเป็นการย้ายสถานที่ปฏิบัติงานของข้าราชการเท่านั้น ซึ่งการตอบข้อหารือของจำเลยให้แก่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนั้นเป็นการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายบริหารระหว่างส่วนราชการของรัฐด้วยกัน และมิใช่หลักเกณฑ์หรือวิธีการที่จำเลยจะกำหนดได้เพราะเป็นเรื่องของสิทธิที่ข้าราชการมีอยู่ตามกฎหมายหรือไม่ ยังถือไม่ได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดแล้ว และผู้ที่แจ้งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดคือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งเมื่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งความเห็นของจำเลยไปยังมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชก็มิได้ปฏิบัติตามความเป็นของจำเลยหรือของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแต่ได้หารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจึงเรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่เบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดโดยอ้างความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและมิได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีกต่อไป ถือได้ว่ามหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเป็นผู้ที่เรียกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่โจทก์ทั้งเจ็ดเบิกไปแล้วคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ด และไม่ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดอีก มิใช่การกระทำของจำเลยและไม่ปรากฎข้อเท็จจริงว่าจำเลยสั่งให้กรมบัญชีกลางซึ่งสังกัดส่วนราชการของจำเลยระงับการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการที่มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชอนุมัติให้เบิกจากเงินงบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัย และจำเลยไม่เคยมีหนังสือทวงถามไปยังโจทก์ทั้งเจ็ดให้นำเงินค่าเช่าบ้านที่เบิกไปแล้วมาคืน หรือสั่งให้มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเรียกเงินคืนจากโจทก์ทั้งเจ็ดการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527 ก็เป็นเพียงผู้รักษาการไม่ได้มีอำนาจหน้าที่จะอนุมัติการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด จำเลยจึงมิได้กระทำการใดที่ถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยตรง โจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่มีอำนาจฟ้องบังคับให้จำเลยจ่ายเงินค่าเช่าบ้านให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ แม้จำเลยในสำนวนที่ 1 ที่ 2 และที่ 6 จะมิได้แก้ฎีกาในประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องนี้แต่ปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยให้มีผลถึงโจทก์ในสำนวนดังกล่าวได้เมื่อโจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยแล้ว กรณีไม่มีความจำเป็นต้องวินิจฉัยปัญหาในประการอื่นอีกต่อไป พิพากษายืน ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3911 - 3917/2539 นาย วิจิตร ภักดีรัตน์ กับพวก โจทก์ กระทรวงการคลัง จำเลย