คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2755/2545

การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน ซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ หาใช่เพียงแต่ควบคุมการพิจารณาและปล่อยให้คู่ความคอยระวังรักษาผลประโยชน์ของตนดังเช่นคดีแพ่งไม่ แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นมีข้อความว่า คู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางการปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 3, 4, 5 และ 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องก็ตาม แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้วย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่า การออกคำสั่งที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ จึงถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้แล้ว พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 4 (3) บัญญัติมิให้ใช้พระราชบัญญัตินี้แก่การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง ส่วนงานใดเป็นงานทางนโยบายโดยตรงนั้น แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะแต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 หมวด 5 อันว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 71 ถึงมาตรา 89 ซึ่งเป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนแนวทางที่คณะรัฐมนตรีต้องแถลงชี้แจงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาแล้ว งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี คืองานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นไปตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่ การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตาม มาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรจึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรง ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางการปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 4 (3) อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศตาม มาตรา 4 (7) แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตาม มาตรา 4 (3) และ (7) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 เมื่อจำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อนและไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนเสียได้ ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 50

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมัน ซึ่งอยู่กินฉันสามีภริยากับนางสาวรสรินมีบุตรด้วยกัน 1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา โจทก์ประกอบอาชีพโดยทำธุรกิจชอบด้วยกฎหมายอยู่ที่เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี จำเลยทั้งสามร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ โดยจำเลยที่ 2 และที่ 3 ทำรายงานเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่า โจทก์มีพฤติการณ์กระทำผิดเข้าลักษณะเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร ตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 และจำเลยที่ 1 ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์และบุคคลอื่นรวม 34 คน เข้ามาในราชอาณาจักร อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มิได้เป็นไปโดยสุจริต ปราศจากพยานหลักฐานสนับสนุนเป็นการฟังข้อเท็จจริงฝ่ายเดียว โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน ทั้งเป็นคำสั่งที่ไม่มีเหตุผลครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด อันเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 30 และมาตรา 37 ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโจทก์ จำเลยทั้งสามให้การว่า การออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 กระทำไปโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แล้ว จำเลยที่ 1 มีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 มาตรา 16 คำสั่งของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งในงานด้านนโยบายโดยตรง ไม่อยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 จำเลยทั้งสามกระทำการโดยสุจริตตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง ระหว่างพิจารณา หลังจากโจทก์อ้างตนเองเป็นพยานเบิกความจบแล้ว คู่ความทั้งสองฝ่ายร่วมกันแถลงรับข้อเท็จจริงตามคำฟ้อง แล้วขอให้ศาลวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า คำสั่งของจำเลยที่ 1 ซึ่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 มาตรา 16 จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 3, 4, 5 และ มาตรา 37 ก่อนหรือไม่ โดยคู่ความทั้งสองฝ่ายไม่ติดใจสืบพยานต่อไป ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองฝ่ายให้เป็นพับ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า... คงมีปัญหามาสู่ศาลฎีกาในข้อแรกว่า การที่โจทก์กับจำเลยทั้งสามร่วมกันแถลงต่อศาลชั้นต้นว่า ประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า การที่จำเลยที่ 1 ออกคำสั่งดังกล่าวจักต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 3, 4, 5 และ มาตรา 37 ก่อนหรือไม่ มีผลเป็นการสละประเด็นข้อกล่าวหาที่โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งสามมิได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมาหรือไม่ เห็นว่า การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน ซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ หาใช่เพียงแต่ควบคุมการพิจารณาและปล่อยให้คู่ความคอยระวังรักษาผลประโยชน์ของตนดังเช่นคดีแพ่งไม่ ดังนั้น แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นฉบับลงวันที่ 26 เมษายน 2542 มีข้อความว่าคู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 3, 4, 5 และ มาตรา 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องก็ตาม แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้วย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่า การออกคำสั่งที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ และถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมา ที่ศาลอุทธรณ์ไม่รับวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ในข้อนี้จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา อย่างไรก็ตาม เมื่อคดีขึ้นมาสู่การพิจารณาของศาลฎีกาแล้ว ศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวไปเสียทีเดียวโดยไม่ย้อนสำนวนไปให้ศาลอุทธรณ์พิจารณา ในเบื้องต้นเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า การที่จำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 มาตรา 16 ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรเป็นงานทางนโยบายโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยหรือไม่ เห็นว่า มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า "พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่... (3) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง" ส่วนงานใดเป็นงานทางนโยบายโดยตรงนั้น แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะแต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 หมวด 5 อันว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 71 ถึงมาตรา 89 ซึ่งเป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนแนวทางที่คณะรัฐมนตรีต้องแถลงชี้แจงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาแล้วย่อมเห็นได้ว่า งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคือ งานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นไปตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดินหาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่ เมื่อเป็นเช่นนี้การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตามมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร จึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรงตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 มาตรา 4 (3) ดังที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัย อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศตามมาตรา 4 (7) ตามคำแก้ฎีกาของจำเลยทั้งสาม แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา 4 (3) และ (7) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 ที่บัญญัติว่า "ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน..." เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า จำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อนและไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนเสียได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 50 ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น พิพากษากลับ ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสามศาลให้เป็นพับ ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2755/2545 นายอูลริค โวล์ฟกัง หรือโวล์ฟกัง อูลริค โจทก์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย กับพวก จำเลย