คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 779/2527

ตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ.2495 มาตรา 4 จำเลยที่1มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมาตรา 8 ให้นายอำเภอแห่งท้องที่ซึ่งสุขาภิบาลนั้นตั้งอยู่เป็นประธานกรรมการสุขาภิบาลโดยตำแหน่ง และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 4ให้คำนิยาม "เจ้าพนักงานท้องถิ่น"' หมายความว่า ฯลฯ (2) ประธานกรรมการสุขาภิบาล สำหรับในเขตสุขาภิบาลเมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 แล้วจะเห็นได้ว่าไม่มีบทบัญญัติให้สุขาภิบาล ซึ่งเป็นนิติบุคคลเข้าไปเกี่ยวข้องควบคุมการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน เคลื่อนย้ายและใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารแต่อย่างใดเลย การออกคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ผู้ใดก่อสร้างอาคาร ดัดแปลงอาคาร รื้อถอนอาคารหรือเคลื่อนย้ายอาคารตามมาตรา 21, 22, 23 และมาตรา 24 นั้นเป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่อนุญาตหรือไม่อนุญาตดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่น คือประธานกรรมการสุขาภิบาลได้มีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ดำเนินการก่อสร้างอาคารพิพาทจึงเห็นได้ว่าคำสั่งดังกล่าวมิใช่คำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1จึงมิใช่ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่1 เจ้าพนักงานท้องถิ่น ได้มีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกสร้าง อาคาร และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้มีคำสั่งยืนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกอาคารดังกล่าวดังนี้ หากโจทก์ไม่เสนอคดีต่อศาลภายในกำหนดสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็มีอำนาจที่จะปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ย่อมเห็นได้ว่าสิทธิของโจทก์ถูกโต้แย้งโดยคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นมูลฐาน ทั้งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522ก็ไม่มีบทบัญญัติว่ากรณีเช่นนี้ผู้ขอใบอนุญาตจะต้องฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ด้วย ฉะนั้นการที่โจทก์ฟ้อง จำเลยที่ 2ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงก็เป็นการเพียงพอแล้ว ไม่จำเป็นต้องฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ด้วย

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้เช่าที่ดินวัดบางระกำ จากกรมการศาสนาผู้ดูแลศาสนสมบัติของวัด มีกำหนด ๒๕ ปีเศษ จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายจำเลยที่ ๒ เป็นประธานกรรมการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ โจทก์ได้ขออนุญาตทำการปลูกสร้างเพื่อปฏิบัติตามข้อสัญญาเช่า จำเลยที่ ๒ ไม่อนุญาตเป็นเหตุให้โจทก์และกรมการศาสนาเสียหาย โจทก์อุทธรณ์คำสั่งต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ของจังหวัดสมุทรปราการ แต่คณะกรรมการดังกล่าวยกอุทธรณ์ของโจทก์ โจทก์เห็นว่าคำสั่งและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของจำเลยในคดีนี้ไม่เป็นธรรม และไม่ชอบด้วยเหตุผล จึงขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งนั้นเสีย จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๑ มิได้เป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมาย จำเลยที่ ๒ มีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกสร้างอาคารเป็นการปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่อาจเพิกถอนคำสั่งและคำวินิจฉัยได้ ขอให้ยกฟ้อง วันชี้สองสถาน ศาลชั้นต้นเห็นว่าคดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดชี้สองสถานและงดสืบพยานแล้วพิพากษา ให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๒ และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ให้จำเลยที่ ๒ ตรวจพิจารณาคำขอของโจทก์เสียใหม่ ตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒แล้วมีคำสั่งใหม่ให้ถูกต้อง ยกฟ้องโจทก์สำหรับจำเลยที่ ๑ โจทก์อุทธรณ์ และจำเลยที่ ๒ อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่า ให้ยกฟ้องโจทก์สำหรับจำเลยที่ ๒ เสียด้วย โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๔จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมาตรา ๘ ให้นายอำเภอแห่งท้องที่ซึ่งสุขาภิบาลนั้นตั้งอยู่เป็นประธานกรรมการสุขาภิบาลโดยตำแหน่ง และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ ให้คำนิยาม "เจ้าพนักงานท้องถิ่น"หมายความว่า ฯลฯ (๒) ประธานกรรมการสุขาภิบาล สำหรับในเขตสุขาภิบาลเมื่อได้พิจารณาพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยตลอดแล้ว จะเห็นได้ว่าไม่มีบทบัญญัติให้สุขาภิบาลซึ่งเป็นนิติบุคคลเข้าไปเกี่ยวข้องควบคุมการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน เคลื่อนย้าย และใช้หรือเปลี่ยนแปลงใช้อาคารแต่อย่างใดเลย การออกคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ผู้ใดก่อสร้างอาคารดัดแปลงอาคาร รื้อถอนอาคาร หรือเคลื่อนย้ายอาคาร ตามมาตรา ๒๑, ๒๒, ๒๓และมาตรา ๒๔ นั้น เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาต ดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นคดีนี้ คือประธานกรรมการสุขาภิบาลได้มีคำสั่งที่ ๔๔๖/๒๕๒๔ และที่ ๔๔๗/๒๕๒๔ ไม่อนุญาตให้โจทก์ดำเนินการก่อสร้างอาคารพิพาทรายนี้ จึงเห็นได้ชัดเจนว่าคำสั่งดังกล่าวมิใช่คำสั่งของจำเลยที่ ๑ ฉะนั้นจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์แต่อย่างใด โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๑ ศาลล่างทั้งสองวินิจฉัยปัญหาข้อนี้ชอบแล้วศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยฎีกาโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น ปัญหาตามฎีกาของโจทก์อีกข้อหนึ่งมีว่า โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ โดยไม่ฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เป็นจำเลยด้วยได้หรือไม่นั้น พิเคราะห์แล้ว ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๕๐ บัญญัติว่าให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ฯลฯ (๒) ในเขตเทศบาล เขตสุขาภิบาล ฯลฯประกอบด้วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการอัยการจังหวัด ผู้กำกับการตำรวจภูธรจังหวัด นายแพทย์ใหญ่จังหวัด และบุคคลอื่นซึ่งปลัดกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งอีกไม่เกินห้าคนเป็นกรรมการ ฯลฯ และ มาตรา ๕๒ บัญญัติว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตผู้ได้รับใบอนุญาตและผู้ได้รับคำสั่งจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ฯลฯ ไม่พอใจคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น มีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้ ฯลฯ ภายในสามสิบวันนับแต่วันทราบคำสั่ง ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ แล้วแจ้งคำวินิจฉัยเป็นหนังสือไปยังผู้อุทธรณ์และเจ้าพนักงานท้องถิ่น คำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เป็นที่สุด แต่ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ให้เสนอคดีต่อศาลภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์หรือศาลได้มีคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาเป็นประการใด ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นปฏิบัติตามนั้น ฯลฯการที่มีกฎหมายบัญญัติไว้เช่นนั้นก็คงเพื่อป้องกันมิให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นซึ่งเป็นบุคคลเพียงคนเดียวตรวจพิจารณาคำขออนุญาตผิดพลาด หรือมีคำสั่งโดยมิชอบ หรือโดยไม่เป็นธรรม จึงได้กำหนดให้ผู้ยื่นขอรับใบอนุญาตมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้ในเมื่อไม่พอใจคำสั่งนั้น คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์นี้เป็นบุคคลอีกคณะหนึ่งต่างหากออกไป คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ให้เป็นที่สุด ที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องปฏิบัติตามเว้นแต่ผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ก็มีสิทธิเสนอคดีต่อศาลภายในสามสิบวันแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จึงมีหน้าที่กลั่นกรองคำวินิจฉัยและคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นอีกชั้นหนึ่ง เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ หรือถ้ามีการเสนอคดีต่อศาลก็ต้องปฏิบัติตามคำพิพากษาของศาล สำหรับกรณีที่เกิดพิพาทกันคดีนี้ เจ้าพนักงานท้องถิ่นได้มีคำสั่งที่ ๔๔๖/๒๕๒๔ และที่ ๔๔๗/๒๕๒๔ ลงวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๒๔ ไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกสร้างอาคารและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้มีคำสั่งยืนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกสร้างอาคารดังกล่าว ดังนี้หากโจทก์ไม่เสนอคดีต่อศาลภายในกำหนดสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็มีอำนาจที่จะปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ กรณีเช่นนี้ย่อมเห็นได้โดยชัดแจ้งว่าสิทธิของโจทก์ถูกโต้แย้งโดยคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นมูลฐาน หาได้ถูกโต้แย้งโดยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ ทั้งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ก็ไม่มีบทบัญญัติว่าในกรณีเช่นนี้ผู้ขอรับใบอนุญาตจะต้องฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ด้วย ฉะนั้น การที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงก็เป็นการเพียงพอแล้ว คดีไม่จำเป็นต้องฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ด้วยแต่ประการใด ศาลฎีกาเห็นว่า ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษาให้ยกฟ้องจำเลยที่ ๒ โดยศาลอุทธรณ์มิได้วินิจฉัยในปัญหาว่าคำสั่งของจำเลยที่ ๒ และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จะชอบหรือไม่นั้นเป็นการไม่ชอบ เพราะโจทก์ได้เสนอคดีต่อศาลตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๕๒ วรรคสองโดยถูกต้องแล้ว พิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ และให้ศาลอุทธรณ์พิพากษาใหม่ตามรูปคดี ดูฉบับย่อ ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 779/2527 นายศิริชัย เอี่ยมเจริญ โจทก์ สุขาภิบาลพระประแดง กับพวก จำเลย